Competencias en telecomunicaciones, Andalucía y Cataluña

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Con arreglo al artículo 149.1.21 de la Constitución Española, el Estado tiene competencias exclusivas en materia de telecomunicaciones. Esta afirmación que no puede ponerse en entredicho sí merece sin embargo que sobre la misma se realice alguna matización.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía en su artículo artículo 64.9 de la norma establece que “corresponde a la Junta de Andalucía, en los términos previstos en la legislación del Estado, la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas”.

También Cataluña ha asumido competencias en esta materia, en efecto, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, vino a reconocer también las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma en esta materia de acuerdo con la normativa del Estado, tal como expresa su artículo 140.7, procediendo a continuación a enumerar una serie de contenidos que, con el carácter de mínimos, debían entenderse comprendidos en el ámbito de dicha competencia, a saber:

     a) Promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal.

     b) La inspección de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora correspondiente.

     c) La resolución de conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña.

     d) La gestión del registro de instaladores de infraestructuras comunes de telecomunicaciones y del de gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña.

Este precepto ha sido objeto de impugnación frente al Tribunal Constitucional, junto a otros artículos del estatuto catalán, por inmiscuirse en asuntos constitucionalmente atribuidos a la competencia del Estado.

Es relevante en consecuencia, para determinar el alcance de la competencia prevista en el artículo 64.9 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, analizar el pronunciamiento del Tribunal Constitucional acerca de la recogida en el artículo 140.7 del Estatuto Catalán, de manera que el ejercicio de tal competencia en Andalucía, cuya titularidad no ha merecido reproche alguno de constitucionalidad y que, en consecuencia, podría ostentar la Comunidad Autónoma, pudiera realizarse, en su caso, dentro de los límites definidos por el Alto Tribunal y sin riesgo alguno de menoscabar las que puedan corresponder al Estado.

La Sentencia 31/2010  ha sido la encargada de resolver el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos del Estatuto de Cataluña. Los recurrentes, 99 diputados, incorporaron entre los preceptos impugnados, el relativo a las competencias ejecutivas en materia de comunicaciones electrónicas por considerar que el término “comunicaciones electrónicas ha sido acuñado por el Derecho comunitario y ha de subsumirse en el más general de «telecomunicaciones», siendo esta materia de la exclusiva competencia del Estado en virtud del artículo 149.1.21 de la Constitución”.

Frente a la posición de los recurrentes, el Abogado del Estado, el Gobierno de Cataluña y el Parlamento Catalán presentan alegaciones argumentando la constitucionalidad de la competencia general así como la de los contenidos específicos que de la misma se incorporan en el precepto impugnado.

El Gobierno de Cataluña alegaba que no existe “una plena y universal coincidencia entre telecomunicación y comunicación electrónica y, consecuentemente, en el plano que aquí interesa, no cabría una lectura omnicomprensiva y completamente excluyente del título competencial estatal enunciado en el art. 149.1.21 CE“. Añadiendo que “la reserva del «régimen general» (de comunicaciones, que se recoge también en el artículo 149.1.21) pondría de manifiesto que hay espacios no reservados a la competencia estatal por no estar integrados en ese régimen general. Los servicios de comunicación electrónica presentan unas características propias y diferenciadas de los medios de comunicación y no se confunden con las telecomunicaciones, referidas únicamente a la infraestructura o plataforma de difusión y que no alcanzan a la prestación del servicio, por lo que los servicios de comunicación electrónica representan una materia nueva”.

Añade a continuación el Gobierno de Cataluña que es en este contexto de cambios, en el que no podría entenderse que la totalidad de los nuevos desarrollos continúan subsumidos, sin matices ni modulaciones, en los preceptos del art. 149.1.21 CE, en el que habría que interpretar el art. 140.7 impugnado, que simplemente atribuye competencias ejecutivas ―esto es, con escaso alcance innovador―, y de acuerdo con la normativa estatal, a la Administración autonómica, y respecto de funciones enunciadas con exquisita preocupación por el límite territorial. En tales términos el art. 140.7 engarzaría perfectamente con las previsiones constitucionales”.

Por su parte el Parlamento Catalán insiste en que “los servicios de comunicaciones electrónicas no forman parte del concepto «telecomunicaciones», referido a las infraestructuras o plataformas de comunicación, sino que constituyen una materia nueva, ajena al art. 149.1.21 CE. Ante ella el Estatuto atribuiría a la Generalitat competencias tan solo de ejecución, en la medida y con el alcance que determine la normativa estatal”.

Visto lo anterior el Tribunal Constitucional resuelve la constitucionalidad de la competencia mencionada en el artículo 140.7 de Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se dedica en primer lugar el Alto Tribunal a recordar la doctrina constitucional sentada en relación en el contenido y alcance de las competencias que se ejercen en materia de telecomunicaciones (artículo 149.1.21 CE) y en materia de normas básicas de prensa, radio y televisión (artículo 149.1.27 CE), afirmando que “hemos vinculado la materia «medios de comunicación social» (art. 149.1.27 CE) con aquellos aspectos que se refieren esencialmente a las libertades y derechos fundamentales que se recogen en el art. 20 CE, mientras que hemos conectado la materia «telecomunicaciones» con los aspectos técnicos de la emisión relativos al uso de las ondas radioeléctricas o electromagnéticas (dominio público radioeléctrico), precisando que la mayor expansividad del art. 149.1.21 CE determina que deba ser interpretado restrictivamente”.

Por otra parte el Tribunal Consitucional resuelve las dudas planteadas acerca del alcance de la competencia de Estado en materia de “comunicaciones” ya que la descripción que de esta competencia se hace en el artículo 149.1.21 se limita a definirla en relación con el régimen general de comunicaciones, planteándose por tanto la cuestión de si es posible que queden espacios de esta competencia no encuadrados en este régimen general y que por tanto no reserve la Constitución a la exclusiva competencia del Estado. Entiende en este sentido el Tribunal que “el art. 149.1.21 CE también contempla la competencia exclusiva estatal respecto del «régimen general de comunicaciones» y que esta competencia de «régimen» atribuida al Estado «comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma; pero implica también un plus», ya que «puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario». De este modo la referencia al régimen general debe interpretarse en el sentido de que la totalidad de las competencias normativas sobre la materia comunicaciones, corresponde a la Administración del Estado si bien, según la interpretación que el Tribunal Constitucional realiza de la competencia, el Estado no tiene reservadas la totalidad de las competencias ejecutivas en este ámbito, sino únicamente aquellas que resulten necesarias para configurar un sistema materialmente unitario, a partir de aquí por tanto, podrían las Comunidades Autónomas asumir, en sus respectivos Estatutos de Autonomía, competencias ejecutivas en materia de régimen jurídico de las comunicaciones.

A continuación el Tribunal Consitucional entra de lleno a analizar cada uno de los contenidos que, con el carácter de mínimo, reconoce el precepto autonómico impugnado como integrados en el ámbito de las competencias ejecutivas en materia de comunicaciones electrónicas que asume la Comunidad Autónoma.

En relación con el primero de los apartados, el relativo a promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal, entiende el Tribunal que esta actividad no puede ser incluida en la regulación y gestión del dominio público radioeléctrico a que se ciñe la competencia estatal del art. 149.1.21 CE, pues dicha actividad promocional atiende a estos servicios de acceso universal en cuanto medios de comunicación social, lo que remite al art. 20 CE y, por tanto, a la materia del art. 149.1.27 CE. Teniendo en cuenta este encuadramiento competencial y que la potestad autonómica no es normativa, sino aplicativa, cabe concluir que esta regulación estatutaria no incurre en infracción de las competencias del Estado.

En cuanto al segundo apartado del precepto impugnado, el relativo a la «inspección de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora correspondiente», debe ser encuadrada en el «régimen general de comunicaciones». En efecto, las «infraestructuras comunes de las telecomunicaciones» guardan una relación más estrecha con el «régimen general de comunicaciones» que con la materia de telecomunicaciones en sentido estricto o que con la materia de medios de comunicación social. Y es que, en puridad, las infraestructuras de las telecomunicaciones ni constituyen un elemento propio del espectro radioeléctrico ni son elemento vinculado a la protección del derecho fundamental previsto en el art. 20 CE. Dichas infraestructuras, por el contrario, se inscriben con naturalidad en el señalado «régimen general de comunicaciones» en cuanto aseguran la efectividad de las comunicaciones en todo el territorio nacional y con ello la virtualidad de las competencias estatales afectadas (art. 149.1.21 y 149.1.27). De acuerdo con esta incardinación, las potestades de ejecución atribuidas a la Generalitat (inspección de las infraestructuras y potestad sancionadora correspondiente) no menoscaban ni perturban la competencia estatal en materia de régimen general de comunicaciones que tiene por objeto ordenar normativamente y asegurar la efectividad de las comunicaciones.

En relación con la potestad ejecutiva prevista en la letra c) («la resolución de conflictos entre operadores de radiodifusión que comportan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña»), entiende el Tribunal que es competencia de la Generalitat cuando los conflictos que surjan versen sobre aspectos relativos al régimen de la prestación por los operadores de estos servicios de comunicación electrónica; en cuanto medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), sin embargo, quedarían fuera de dicha competencia autonómica de gestión los conflictos derivados de la dimensión técnica vinculada al uso del dominio público radioeléctrico que está en manos del Estado, que es su titular (art. 149.1.21 CE).

Por último, la letra d) («la gestión del registro de instaladores de infraestructuras comunes de telecomunicaciones y del de gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña») tampoco vulnera la competencia estatal en materia de «telecomunicaciones», pues dicha gestión registral no se refiere a los aspectos técnicos del soporte de las comunicaciones electrónicas, por lo que el precepto estatutario se inscribe sin forzamiento en la materia de «medios de comunicación social».

Finalmente, el Tribunal, teniendo en cuenta el argumentario anterior, establece la conclusión de que de acuerdo con lo argumentado ha de ser desestimada la impugnación del art. 140 del Estatuto de Autonomía para Cataluña.

En consecuencia vemos como la referencia a los contenidos previstos en las letras a) conjunto mínimo de servicios de acceso universal, c) resolución de conflictos entre operadores que compartan múltiplex de cobertura autonómica y d) gestión de los registros de instaladores de ICT y de gestores de múltiplex de ámbito autonómico, se adscriben por el Tribunal Constitucional a la competencia prevista en el artículo 149.1.27 de la Constitución de manera que, estas competencias, en principio, podrían ejercerse por todas las Comunidades Autónomas, ya que todas ellas, en sus respectivos Estatutos de Autónomía han asumido las competencias que exceden de las “normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión”, únicas atribuidas en este ámbito a la exclusiva competencia del Estado.

El plus competencial que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cataluña y de Andalucía, por haber asumido estas Administraciones en sus respectivos Estatutos, en base al artículo 149.1.3 de la Constitucióncompetencias ejecutivas en materia de comunicaciones electrónicas, son todas aquellas que puedan encuadrarse en materia de régimen jurídico de comunicaciones, en concreto, todas aquellas que no resulten necesarias para garantizar un sistema materialmente unitario, que estarían reservadas al Estado, y que, visto lo establecido en la Sentencia comprenderían, al menos, sin perjuicio de que puedan existir otras que quepan en ese ámbito y que, en principio, también podrían ejercer ambas Comunidades Autónomas, la potestad de inspección y sanción en materia de Instalaciones Comunes de Telecomunicaciones.

En relación con este contenido de la competencia, el Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, en su disposición adicional primera, bajo la rúbrica “competencias de las Comunidades Autónomas” establece que “las referencias efectuadas por el reglamento que se aprueba a los distintos órganos y, en su caso, unidades de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, se entenderán efectuadas a los correspondientes órganos y, en su caso, unidades de aquellas comunidades autónomas que tengan transferidas competencias en materia de infraestructuras comunes de telecomunicaciones en el interior de las edificaciones”.

El traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de comunicaciones electrónicas, con objeto de que las actuaciones mencionadas se realicen por la administración autonómica, se ha realizado mediante el Real Decreto 1385/2008. En el caso de Andalucía, este contenido de la competencia sigue ejerciéndose por el Estado ya que no ha tenido lugar, por el momento, el traspaso de funciones y servicios correspondientes.

En conclusión, podemos afirmar que la competencia exclusiva del Estado en la materia específica de telecomunicaciones no debe plantear duda alguna, si bien, en materia de “comunicaciones“, para las que el artículo 149.1.21 de la Constitución solo atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer el régimen general, y en materia de “comunicaciones electrónicas” concepto que desconoce el texto de nuestra Constitución, al menos en su dicción literal, parece que, siguiendo las indicaciones del Tribunal Constitucional, pueden tener las Comunidades Autónomas un espacio para el ejercicio de competencias propias. La cuestión de cuál sea el contenido y alcance de tales competencias, si bien la Sentencia 31/2010 lo aclara parcialmente, no parece que pueda entenderse totalmente cerrada atendiendo al propio texto de la Sentencia.

 



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